制度优势是“中国之治”的根本优势

 

论文作者宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

 

  制度是关涉到执政党和国家事业发展带根本性、全局性、稳定性和长期性的大问题。民主人士黄炎培先生1945年在延安的时候，就同共产党领导人毛泽东探讨过“中国之治”问题。他希望中国共产党能够找到一条出路，跳出历史上朝代“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期律。毛泽东当时就果断地回答说：“我们已经找到新路，跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[1]毛泽东与黄炎培当年探讨的“这条新路”，现已发展成为世界上独一无二的中国特色社会主义制度和道路。中国特色社会主义制度和道路“新”在什么地方？新就新在实现民主的形式和路径的多样性，没有刻板固定在某种“唯一模式”上，认为一个国家选择什么样的发展道路，完全是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《若干重大问题的决定》）指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[2]当下的世界正面临着“百年未有之大变局”，中华民族正处在民族复兴的关键时期，执政党绝对不能自失主张、自乱阵脚，需要沉着镇定始终保持战略定力。“天下之势不盛则衰，天下之治不进则退”。“中国之治”是共产党人在中国特色社会主义新时代，对“跳出历史周期律”做出的庄严承诺，对“推进国家治理体系和治理能力现代化”重大命题做出的科学回应，是对新时代国家治理内涵、方向、路径、实质和特点的完整诠释，也是执政党向世界宣示“中国之治”的成就与担当，对全球治理和各国探索发展新模式具有极为重要的启迪作用。

 

               一、深刻把握“中国之治”的本质内涵

 

 “中国之治”是一个具有特定含义的概念。制度是一个国家所特有的政治、经济和其他社会关系的形式、结构、体系、机制和秩序，也包括发挥制度作用的法律、法规、政策、章程、乡规民约等。“中国之治”是中国共产党领导全国人民治理国家的治理体制、治理道路和治理体系最简括的总称。如果用十九届四中全会通过的《若干重大问题的决定》的语言来表述，“中国之治”就是在中国特色社会主义新时代，依据制度体系和法治体系推进国家有效治理。“中国之治”是自有文字记载以来的中国历史上，从来没有过的新型国家的完整而系统的治理。它体现了执政的中国共产党人，对解决中国面临的现实问题和人类面临的共同问题的智慧，也彰显了中国特色、中国气派和中国风格。“中国之治”既不是简单套用马克思主义国家学说的模板，又不是简单沿袭中国历史传统治理的母版，也不是对其他社会主义国家治理实践的再版，更不是对西方发达国家治理经验的翻版；而是执政党立足“党的领导”和“社会主义制度”这个根本，借鉴和吸纳古今中外一切治国理政经验之集大成。“中国之治”具有合目的、合实际、合规律的制度逻辑，这里的“合目的”是指中国制度始终坚持人民当家作主、以人民利益为中心的原则，在促进“人的全面发展”中解放和发展生产力；“合实际”是指中国制度既符合中国历史实际，也符合时代实际和基本国情实际；“合规律”是指中国制度既符合经济社会发展客观规律，又符合社会主义制度自身发展规律，能够充分发挥制度优势和潜力、集中力量办大事。但是也必须清醒的认识到，我国的全面深化改革已经进入攻坚期和深水区，必须致力于从根本上解决深层次的体制机制问题，通过根本制度、基本制度和重要制度的衔接和各个领域具体制度的配套措施，统筹制度改革和制度运行，实现把制度优势转化为治理效能。“中国之治”的本质是“人民之治”，它一方面体现国家治理是“以人为本”的治理，另一方面表明人民是国家治理的参与者和贡献者。新时代国家治理体系和治理能力现代化，既超越了中华民族“大道之行，天下为公，选贤与能，讲信修睦”的传统理想，也超越了西方政治家提出的“民治、民有、民享”的理念，创新了马克思主义创始人提出的“人民当家作主”和“人的全面发展”的愿景。

 

 “中国之治”承载“文明之治”。“中国之治”的底气和特色主要体现在如下几个方面：（1）“中国之治”的传统文化底气。“中国之治”具有深厚的传统文化思想根基，绵延5000年而不绝的悠久中华文化，饱含了中华民族治国安邦的经验和智慧，不仅可以为人们认识和改造世界提供启迪，而且可以为新时代治国理政和精神文明建设提供启示。中华文化的最大特点和特色，就体现在和而不同的“和合”二字上，即1990年12月费孝通先生在80寿辰聚会上所说的16字箴言：“各美其美、美人之美，美美与共、天下大同”。由中华文明孕育和创建的统一的多民族国家的治理体系，不只是有益于中国一个国家的治理，而且有益于当代国际事务的治理。中国是世界上古老文明国家之一，优秀的传统文化藴含了丰富的哲学思想、教化思想、人文精神和道德理念，不仅有利于构建和形成中华民族的共同价值观，而且成为不可多得的治国理政的重要思想来源。这种承载厚重“文明之治”的优秀传统文明，正是中国特色社会主义制度体系的深厚沃土和“中国之治”的底气所在。（2）“中国之治”的科学理论底气。中国共产党从成立那一天起，就把马克思主义确立为党的指导思想和理论基础，成功地实现了马克思主义中国化的多次飞跃，从而使与时俱进的马克思主义理论成为治国安邦的行动指南，促使中国现代治理体系不断完善、治理能力不断提升，这一点正是“中国之治”的理论底气所在。（3）“中国之治”的鲜活实践底气。中国人民是自己国家和社会的主人，人民民主是一种新型的民主，人民群众的智慧通过人民主体和人民民主体现出来，执政党的一切活动在于保障人民民主权利的实现，中国制度是彻底的“为人民、利人民”的民主制度。执政党始终尊重人民群众的首创精神，坚持“以人民利益为中心”的发展理念，高度凝聚民智民力，最大限度地激发和调动民众的积极性和创造性，因而“中国之治”的智慧从人民群众中来，这一点正是“中国之治”的实践底气所在。（4）“中国之治”的海纳百川底气。中国传统文化本来就具有高度的亲和力、包容力和同化力，由中华传统文化滋润生长起来中国共产党，素有与时俱进的态度和国际视野的洞察力、敏锐力。这套制度是对中国历史传承、文化传统作渐进性改进、内生性演化的结果，具有鲜明的中国元素和中国特色，必须矢志不渝地坚持和发展下去。中国共产党领导中国人民立足中国大地守正创新，始终坚持海纳百川、开放包容的态度，注意学习、借鉴和吸纳世界优秀文明成果，包括有利于全人类和平发展的思想成果和制度成果，尤其是注意吸收和借鉴各国制度的优点和长处，这一点正是“中国之治”开放包容的底气所在。“中国之治”是对中华民族的一次“革命性”飞跃，这种现代版的“鼎故革新”精神，正是中华民族延绵数千年的制度密码所在。“中国之治”的实践模式不只是作用于中国，而且激励着广大的发展中国家探寻自己的治理模式，同时也启迪西方国家走出当下的“治理困境”，中国正在为人类文明演进贡献中国方案和中国智慧。

 

  “中国之治”源于“中国之制”。制度是治国之重器，良制是善治的基础和前提。以美国为代表的西方资本主义国家认为，西方发达国家设计的制度是世界上最完美的制度，“创新”与“制度”两者之间是根本对立的，制度化的目的在于“固定”，而创新的旨意则在于“变革”。因而美国出台制度和制定国家政策的一个突出特点，就是提出一套事无巨细的法案，然后要求全国各个州“一致执行”，譬如“医保法案”就是这样。这种制度模式实质上是国家政策的解释权被极少数法律精英所垄断，必然导致国家政策和治理模式失灵。中国是实行社会主义民主集中制的国家，形成了以宪法为核心的中国法律体系，执政党高度关注国家制度建设并不断提升自身的执政水平。“中国之制”源于国家治理实践并作用于治理实践，“中国之制”直接关系到“中国之治”的实践能力和实际水平。其实“中国之治”和“中国之制”是一个有机的统一体，两者之间具有鲜明的同构性。“中国之制”是“中国之治”的根本依据，以领导优势、力量优势、速度优势为内涵和标志的“中国之制”，为“中国之治”提供了制度支撑，“中国之治”的一切活动都必须依此展开。正是得益于“中国之制”的制度优势，中国在70年时间内创造了“经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”[3]。再换一个视角看，“中国之治”又是“中国之制”执行能力的集中体现，“中国之治”所仰赖和依靠的制度体系，是在不断深化改革的实践中探索出来的，是在不断创新发展中建立和完善起来的。中国治理模式有利于调动中央和地方两个积极性，在民族自治地方和民族地区实行民族区域自治，在基层社区和农村行政村实行基层自治，不仅有利于激发和调动社会各方面力量参与国家治理活动，而且有利于国家治理活动在顾全大局的基础上始终保持灵活性，形成和展现从“中国之制”到“中国之治”的内在逻辑，这一点正是“中国之治”根本区别于“西方之治”的特色所在。“中国之治”的实践成就表明，治理一个国家和推动国家实现现代化，不同制度的国家可以走出不同的发展道路，并非只有西方制度模式的唯一发展道路。中国社会主义制度和国家治理制度不仅以马克思主义为理论指导，而且以深厚的中华文化为根基，已形成具有强大生命力和巨大优势的国家制度体系和治理体系。因而“中国之治”既源于“中国之制”，又源于执政党的远大抱负。中国共产党在1921年建党之初，就明确提出要“渐次达到一个共产主义社会”的最高纲领。进入中国特色社会主义新时代之后，又提出“两个一百年”和“中华民族伟大复兴”的奋斗目标，彰显了执政党的胸襟、智慧、境界和抱负。执政党的“初心”是“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”，“中国之治”之策源自于人民、服务于人民。因而中国特色社会主义制度和国家治理制度，是符合中国人民根本利益和国情实际的好制度，国家制度体系和国家治理体系的完善和功能的发挥，充分体现了社会主义国家性质的本质要求，是推动14亿人口大国和谐稳定、繁荣发展的现实需要。中国是世界上人口最多的发展中大国之一，中国共产党是世界上最大的无产阶级执政党，习近平讲“大就要有大的样子”。执政党在21世纪新时代“大的样子”，就体现为站位高、看得远、行得稳，这个“大的样子”已经成为“中国之治”的名片和基石。

 

  “中国之治”体现“大国之治”。“中国之治”是5000年历史的有机统一，中国在汉朝时期，就在人类发展史上处于领先地位，成为引领世界的强大国家。从一定意义上说，文化负载着历史、历史记载着文化，历史在本质上是由一代接一代人的“文化型构”而成的。即使在当代中国治国理政的制度体系中，仍然留有它或显或隐的印记，一些历史优势甚至转化为现实的治理效能。儒家传统深深根植于中国政治和人的思想深处，“中国之治”创新思想的一个极其重要的来源，就是中国传统文化和历史智慧。1949年中华人民共和国成立后，执政党团结带领56个民族人民“制定《共同纲领》、1954年宪法，确立了国体、政体、国家结构形式，建立了国家政权组织体系。”[4]依法确立了社会主义基本制度，为新时代国家制度体系和国家治理体系奠定了制度基础。可以说“中国之治”是中国本土治理的一次复兴，绝对不是对西方治理模式简单地效仿、引入与内化。中国共产党和中国人民的革命实践与社会主义现代化建设实践，经过历史沉淀和理论提升形成了“中国之制”，进而形成中国特色社会主义制度，进而把国家制度优势转化为国家治理效能，从根本上解决了新时代推进“中国之治”面临的现实问题。“中国之治”又是中华人民共和国历史的有机统一，即“中国之治”立足于改革开放“前30年”与“后40年”的有机统一，执政党充分认识到在中国这个“人口多、底子薄”的国度里，“前30年”的主要任务是建立社会主义基本制度，其建设成就为“后40年”的发展奠定基础；“后40年”的主要任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为国家长治久安提供一套更加完善、更为稳定和更加管用的制度体系。“中国之治”向世界展示14亿人口大国正在实现国家的良好治理，标志着中国作为一个世界性大国正在走向复兴。“中国之治”以其治理体系和治理能力的双重合法性，从本质上超越西方国家单一的“自由民主”合法性，同时创造性的以“国内治理、地区治理和全球治理”三位一体的治理观，超越国内国际“二分法式”的治理观，为“世界之治”提供中国智慧和中国方案。因此，“中国之治”必将引领“世界之治”，即是说“中国之治”不只是为了解决中国一国治理的问题，更为重要的是推动全球治理体系的深刻改革，为全球治理和世界各国治理提供新的可供效仿的经验。

 

               二、扎实推进制度体系“更加成熟定型”

 

  “中国之制”建设取得历史性成就。经过新中国成立70多年的制度建设，基本形成了“中国之制”的制度体系。这个制度体系由如下主要现行制度构成：（1）在党的领导制度上，形成了“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”[5]党的领导制度。（2）在政治制度上，形成了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度“四大基本政治制度”。（3）在经济制度上，形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，以按劳分配为主体、多种分配方式并存，以及社会主义市场经济等经济制度。（4）在文化制度上，形成了马克思主义对意识形态领域的指导地位，以及海纳百川、开放包容的文化制度。（5）在社会制度上，形成了党委领导、政府负责、多元主体参与的共建、共治、共享的社会治理体系。（6）在军事制度上，形成了党对人民军队绝对领导，聚焦打仗、激励创新、军民融合的军事力量建设政策制度体系。（7）在生态文明上，形成了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明制度体系。（8）在民生保障上，形成了统筹城乡、让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，满足人民日益增长的美好生活需要的民生保障制度体系。从制度分类上看，中国特色社会主义制度体系由根本制度、基本制度、重要制度组成，这三种制度之间呈有主有次、相辅相成的关系。中国经济社会已进入新一轮稳健高效发展期，也处于各种发展中的矛盾积累期。新时代中国经济社会发展由追求增长数量和速度，转向追求经济增长的质量和走向高质量发展阶段，既存在工业化初期资本积累留下的问题，也有工业化后期结构转型的问题等。所有这些矛盾和问题相互交织、叠加在一起，加剧了当下和未来“全面深化改革”的困难程度，也对中国治理现代化建设提出了更新更高的要求。诚如《若干重大问题的决定》所指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”[6]整个世界资本主义制度体系从英国资产阶级革命算起，经历了300多年时间的努力，才逐渐发展成熟起来；从资本主义生产关系在封建社会萌芽，再到在世界上占据绝对的统治地位，也大约花费了五六百年的时间。而中国特色社会主义制度仅用了70多年时间，就已经随着社会主义建设实践的发展逐步成熟定型，在世界社会主义运动史上具有标志性的意义。它向世界庄严地阐明了一个颠扑不破的道理：发展中国家在摆脱殖民统治之后，无论是国情还是法治的起点，都与发达的西方资本主义国家千差万别，因而世界上的制度模式、法治模式绝对不能定于一尊，也绝对不能只有一种固定不变的评价尺度和评判标准。一种制度体系是否成熟和定型，关键要看这个制度体系能否有效保障人民群众的知情权、参与权、选举权和决策权，能否有效实现人民当家作主的权利。在我国成熟定型的制度体系当中，最根本的一条就是“坚持党的领导”。只有坚持党的领导，人民当家作主的权利才能充分实现，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进。

 

  坚定中国共产党的全面领导制度。中国共产党是按照马克思主义的建党原则和要求建立起来的无产阶级政党，中国特色社会主义政治前提和政治制度是在党的领导下奠定的，中国共产党的领导制度是我国的根本领导制度，没有中国共产党的领导，就没有新中国、就没有中国特色社会主义；坚持和加强党的领导，关系到党和国家的前途和命运，党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。制度是治理的依据、治理是制度的实践，两者之间是相辅相成缺一不可的关系。十一届三中全会果断地结束了文化大革命，把党和国家工作重心由阶级斗争迅速转移到经济建设上来，开启了建设中国特色社会主义的实践进程；十一届五中全会出台《关于党内政治生活的若干准则》，从组织建设上恢复中央书记处，加强和改善党的集体领导和民主集中制。十二大通过的党章规定，党中央自此之后只设立总书记职务，不再设立党的主席和副主席。十三届四中全会后，执政党坚持中国特色社会主义不动摇，进一步扩大改革开放，确立了社会主义市场经济体制的改革目标和基本框架。十六大之后形成了中国特色社会主义事业的总体布局，在经济、政治、文化、社会各领域，形成了一套相互联系的制度体系。十八大以来，“党中央统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度和重要制度，创造性地完善党的全面领导制度和经济、政治、文化、社会、生态、军事等各方面的具体制 度。”[7]无论改革改到哪一步、社会发展进入到那一步，坚持党对改革发展的集中统一领导不能变，坚持以人民利益为中心的改革价值取向不能变，坚持中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标不能变。党的领导与中国特色社会主义制度浑然一体、密不可分，坚持和加强党的全面领导制度，就必须把党的政治主张依照法定程序转化为国家意志，从法律制度上，保证党的理论和路线方针政策的贯彻实施[8]。300多年来，一些西方国家使用各种手段和伎俩，图谋将其制度模式、法治模式强行推介给发展中国家。它们通过剑与火的武力征服手段，把发展中国家变成自己的殖民地抑或半殖民地，然后向这些国家强行推行他们的制度模式。譬如，某些西方大国对发展中国家的所谓“经济援助”，始终是把他们的各种政治法律渗透、颜色革命与援助捆绑在一起的。历史和现实证明，西方国家的制度模式和法治模式，从来就不适合中国的国情实际，中国已经探索出了适合自身发展、行之有效的制度体系和法治道路。中国一旦离开了党的领导，国家就会倒退到“一盘散沙”的混乱局面之中，中国特色社会主义制度也就无法独立存在。新时代要坚持党的全面领导，就必须以宪法和党章为统领和根本遵循，坚持“四个意识”和“两个维护”等制度设计，不断健全和完善党内法规和国家法律制度体系，全面体现执政党实施领导的制度性安排，把党的领导落实到治党、治国、治军等各领域、各方面和各环节当中去。把坚持以人民为中心、依靠人民治国理政的执政理念，切实转化为全党的行为准则和办事规程，自觉把党的领导活动纳入制度轨道。要强化和健全党的全面领导制度，还必须把提高执行力摆在突出位置，切实把制度优势转化为治理效能，这是全国各族人民的根本利益所在。

 

 坚持中国特色社会主义根本制度。根本制度是中国特色社会主义制度得以确立和发展的根据和保证，是贯穿于中国特色社会主义制度发展全过程最本质的制度。根据1982年宪法规定，全国在县以上地方各级人民代表大会设立常委会，并依法赋予省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定和颁布地方法规的权力，首次把直接选举人大代表的范围扩大到县一级。十四大提出加强人民代表大会及其常委会立法和监督等职能；十七大提出逐步实行城乡按照相同人口比例选举人大代表。根本制度是确定国家根本发展方向，管根本、管全局和反映质的规定性的制度，是整个国家制度体系的总纲，根本制度是“起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用”[9]的制度。根本制度是覆盖内政外交国防、治党治国治军一切方面，覆盖改革发展稳定、国家治理和社会和谐发展所有领域的制度，对基本制度、重要制度和其他一切制度具有统领作用，是国家的立国之本、执政党的执政之基。一旦离开根本制度，中国特色社会主义制度就失去了自身性质和存在基础。从一定意义上讲，制度是理论的凝结、实践的积淀，我国当下的根本制度主要包括：（1）党和国家的根本领导制度，也就是反映执政党集中统一领导和全面领导的制度。（2）根本政治制度，也就是体现人民当家作主的人民代表大会制度。（3）根本文化制度，即体现马克思主义在意识形态领域指导地位的制度。（4）根本军事制度，即凸显执政党对人民军队绝对领导的制度。十九届四中全会在执政党已经明确根本制度、基本制度和重要制度的基础上，以社会主义基本经济制度、马克思主义在意识形态领域的指导地位的根本制度为例，全面阐释了中国特色社会主义制度和国家治理体系的重大创新。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，必须用制度体系保证人民当家作主权利的实现。习近平说过：“老百姓是天、老百姓是地”，老百姓是共产党的最大靠山。共产党一旦脱离了人民群众，就会成为无源之水、无本之木。

 

  完善中国特色社会主义基本制度。基本制度是框定国家基本政治形态、基本运行机制的制度，是对国家经济、政治、文化和社会发展起决定性作用的制度。从根本制度与基本制度两者的关系上看，“基本制度”是由“根本制度”决定和派生的，是根本制度内在品质的根本体现，国家通过基本制度运行机制的作用，对经济社会发展、国家治理和社会治理实施影响。基本制度所涵盖的主要内容，几乎覆盖国家事务的各个领域、国家治理活动的各个方面。我国当下的“四个基本政治制度”是人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。（1）人民代表大会制。1949年在北平（即后来的北京）举行的“中国人民政治协商会议”第一届全体会议，实质上代行了随后成立的“全国人民代表大会”的部分职权和职责。1954年通过的《中华人民共和国宪法》（史称“五四宪法”），首次赋予“全国人民代表大会”至高无上的宪法地位。“人民代表大会制度”是坚持共产党的领导，坚持人民当家作主，坚持依法治国三者统一的国家制度安排。改革开放以来，人民代表大会制度通过对中国特色社会主义建设实践的科学总结和提炼，在内涵上得到了前所未有的充分发展和完善。在中国特色社会主义新时代，要坚持好、发展好中国特色社会主义制度，就必须毫不动摇地坚持人民代表大会制度，重视发挥人民代表大会这个基本政治制度的重要作用，切实保障人民当家作主和管理国家事务的权利。（2）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。在“中国人民政治协商会议”第一届全体会议上，确立了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，开辟了执政党与各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的新路径。《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》两个重要文件的颁布实施，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，从此进入了一个前所未有的、新的发展阶段[10]。进入中国特色社会主义新时代之后，执政党又进一步拓展了人民群众有序参与各种政治活动的渠道，从制度体系上、法律体系上和民主监督体系上，进一步为人民当家作主权利的实现提供法治保障。（3）民族区域自治制度。“中国人民政治协商会议”第一届全体会议，将“民族区域自治制度”作为一项基本政治制度正式确定下来。《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布实施，标志着“民族区域自治制度”在我国的发展和完善，已经达到了一个前所未有的新高度。“民族区域自治制度”是对我国统一的、多民族国家基本国情的科学阐释，也是顺应56个民族人民共同心声的最佳抉择，更是对中华民族发展源流与演进脉络的承接与依循，对增强中华民族凝聚力发挥了无与伦比的作用。（4）基层群众自治制度。广西壮族自治区“宜州市合寨村”在全国率先建立了第一个“村民委员会”，这是一个纯粹由农民群众自发组织的“村民自治”的伟大创举。在民政部认真总结“村民委员会”实践经验的基础上，1982年国家最高立法机关首次把“村民委员会”与“城市居民委员会”一起载入宪法。《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的颁布实施，标志着基层群众自治由农村到城市不断拓展深化，已经在中国大地上发展成为一项具有中国特色的基层群众自治的基本政治制度。

 

  发展中国特色社会主义重要制度。制度是国家之基、社会之规，国家治理是制度功能的有效发挥和实践拓展。重要制度决不是一般性制度，它既是规定某一领域重要事项的、涵盖国家治理各个领域、各个方面、各个环节的主体性制度，又是推进根本制度、基本制度的遵守和执行，在国家治理各个领域发挥重要作用的制度。重要制度是支撑中国特色社会主义制度体系的具体形式，是存在于一定时代和历史条件下的具体制度。重要制度的一个显著特点就是时效性比较强，即是说一段时间内的重要制度，在完成其使命后就要退出历史舞台成为“制度文物”。十九届四中全会决定予以明确的13个方面制度和55个具体制度，除了根本制度和基本制度之外，其余的制度都隶属于重要制度。譬如，“一国两制”制度、全面从严治党制度、党和国家监督制度、生态环境保护制度等。这些重要制度上接国家治理顶层设计的最高层，下连社会生活方方面面的最基层，都属于重要制度的历史范畴。必须坚持和完善中国特色社会主义重要制度，增强重要制度的完备性、系统性和针对性，不断开辟“中国之治”的新境界，提高其现实执行力和解决具体问题的有效性，把制度优势更好地转化为治理效能。就根本制度、基本制度和重要制度三者之间的关系和重要性而言，完全可以做出这样的概括：根本制度是需要始终坚守的制度，基本制度是需要长期坚持的制度，重要制度是需要与时俱进的制度，它们共同支撑和服务于中国特色社会主义制度体系。中国制度体系、法治体系和法治道路，在本质上有别于在资本主义私有制基础上建立起来的制度体系、法治体系和法治模式。执政党正是依靠中国自己独特的制度体系、法治体系和和法治模式，领导全国人民创造了举世罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。要随着社会主义现代化事业的不断推进和发展，适时制定和完善服务于现代化发展需要的各种重要制度，形成从本质上区别于西方国家制度模式的制度体系，实现改革举措与制度体系的融会贯通和有机衔接。要把那些有益于经济社会发展的好经验、好做法，经过总结提炼适时上升为重要的制度规范，不断充实和完善国家制度体系和治理体系。

 

                  三、全面发挥“制度优势”的治理效能

 

  人民拥护和支持是制度最牢固的根基。执政党合法性地位的维系与巩固，核心的、内在的因素在于中华民族56个民族凝聚的“民心”，最根本的、最关键的决定性力量在于14亿中国“人民”，人民对中国共产党的拥护和支持是制度最牢固的根基。民心既是当下中国“最大的政治”，也是新时代判别执政党合法性的“试金石”，更是中国共产党长期执政牢不可破的基础。在中华人民共和国的历史上，是亿万人民满怀信心地选择中国共产党为执政党，中国共产党则合理合法地取得了人民拥护的执政地位，全国人民的真诚拥护和支持是中国制度、党的领导制度最牢固的根基，也始终是中华人民共和国的最大优势。对于执政党执政地位的巩固和威信而言，民心的向背取决于人民群众对执政党各项方针政策是否拥护，民心既是考验执政党执政能力和实际成效的晴雨表，又是执政党执政信心和信念的定心丸和压舱石。中国特色社会主义制度体系和法律体系，是党和人民群众共同意志的体现，树立制度权威和法律权威就是落实制度和执行制度的基础，必须强化全党全国人民的制度意识，强化制度意识是增强制度自信和制度执行力的重要保证。中华人民共和国70年社会主义建设的实践证明：（1）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国独创的一种新型民主制度和新型政党制度，是中国政治制度的一大优点和特色。（2）人民代表大会制度是国家政权人民性的集中体现，揭示了国家政权和国家制度的人民性和根本性特点。人民代表大会制度是体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障中华民族伟大复兴的好制度，是符合中国国情实际、支撑国家治理体系和治理能力现代化的好制度。（3）实行民族自治与区域自治相结合的民族区域自治制度，有利于实现各族人民当家作主的民主权利，对于促进民族团结、维护国家统一，各族人民共同推进中国社会主义现代化事业，发挥了无与伦比的重要作用。（4）以村民自治为标志的基层民主制度，是中国社会主义民主政治的重要组成部分。把基层民主制度列为国家“四项基本政治制度”之一，有利于不同类型、不同层次的民主制度发挥各自优势，显现了人民当家作主的社会主义制度的本质，是一项直接惠及亿万人民群众的好制度。人民群众是新时代全面深化改革实践的主体，必须坚持人民主体地位和党的领导的统一，始终尊重人民群众的首创精神，不断促使改革成果更多更公平的惠及全体人民群众。评价一个国家制度是否真正民主有效、是否真正具有优越性，主要看它是否符合基本国情、是否管用、是否得到人民拥护，只有“合脚的鞋子”才是“最好的鞋子”。党和政府要把最广大人民的根本利益作为最高标准，不断提高保障和改善民生水平，不断促进社会公平正义，让全体人民有更多的获得感、幸福感和安全感。

 

 党员干部对制度的敬畏最能显现法治效能。中国特色社会主义制度优势是一个完整的系统表达，在新时代应当把制度优势集中统一起来，同时还要进一步做好顶层设计、补充“制度短板”的工作，充分发挥“优势叠加”的效应。十九届四中全会从健全完善党的领导制度上，提出了6个方面制度建设的任务：即建立不忘初心、牢记使命的制度；完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度；健全党的全面领导制度；健全为人民执政、靠人民执政各项制度；健全提高党的执政能力和领导水平制度；完善全面从严治党制度[11]。制度能否落地生根和能否发挥实效，关键在于执政党的党员干部能否以身作则和率先垂范，党员干部要自觉树立“敬畏制度、维护制度、以制度律己、按制度办事”[12]的精神境界。少数党员干部由于缺乏维护制度意识和对制度的敬畏感，在实际工作中为牟取个人或小团体私利而对制度规定不屑一顾，暴露出以身试法、顶风作案的违法行径，在党内外造成了极坏的恶劣影响，需要从源头上建立起有效防范的制度。习近平指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[13]把法治作为“中国之治”的战略选择，既体现了执政党治国理政的责任担当，也标志着中国国家治理体系的新飞跃，必须把法治贯穿到“中国之治”的各个具体环节当中去。要促使党员干部对法律制度心怀敬畏感，就必须牢固树立制度和法律铁面无私的威力，建立健全严厉的法律责任追究和法律赔偿制度。手中握有实权的党员干部，必须时刻牢记有权必有责，失职渎职必追究的严厉问责制度。要加强和完善党内监督体系，推动各类监督有机融通形成监督合力。制度的执行需要党员干部的自觉行动，更需要外在的强制性约束。监督是防止党组织和党员领导干部腐败的有效形式，党内监督的渠道越多、惩罚越严厉，发生腐败的几率和可能性就越小。对于少数党员干部触犯法律底线的，必须及时移送司法机关依法予以惩处。越是关键的“一把手”“少数人”，就越是要严明纪律和制度约束，明确划定不可逾越的法律底线。党员干部维护制度权威是坚持党性原则的具体体现，必须始终做到令行禁止。各级党组织要定期对制度的执行情况和实际效果进行专项检查，把制度执行和制度监督落实到基层和具体的环节当中去。把建立制度自信与全面治理拧在一起。要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[14]。十九届四中全会做出的这个论断，标志着执政党对国家治理体系和治理能力的认识有了新的突破：“系统治理”表明主体权责明确和功能定位，实行主体协调配合、多元合作共治；“依法治理”突出法律在治理中的运用，着重从司法、执法和普法三个方面推进依法治理；“综合治理”强调要坚持依法治国与以德治国相结合，以发挥综合治理的协同效应；“源头治理”突显治理工作必须从源头抓起，注重治理工作分清轻重缓急、先后有序明确标本治理关系。“四个治理”有机统一、协同推进，共同服务于推进国家治理现代化目标，助力实现把制度优势转化为国家治理效能。中国特色社会主义制度是一套完整、系统和不断完善的制度体系，法律是最重要的制度形式和最高的制度形式，要加强党内法规体系与国家法律体系的协调衔接，“把法治精神、法治价值、法治意识、法治理念、法治文化整合起来”[15]，“把有法可依、有法必依、执法必严、违法必究统一起来，”“把科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和有效护法统一起来”[16]，综合发挥国家法律体系的多重功能，形成建设社会主义法治国家的良好局面。要形成成熟完备的国家制度体系、国家治理体系和治理能力现代化，既需要全党深刻认识制度体系巩固和发展的长期性，又要在每一具体历史阶段担当起应当担当的责任。制度建设和治理能力建设包括两个方面的任务：一方面要坚持和巩固已经成熟和定型的制度，另一方面要完善和发展需要进一步改革和创新的制度[17]。国家制度决定国家发展方向、发展方向决定发展道路，发展道路最终决定国家命运，全党和全国人民一定要坚定制度自信和道路自信。要以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的重要位置。“新时代”相对于改革开放的前30年，国家制度体系建设的任务更加繁重、目标更为明确，开始把“国家制度优势”逐渐转化为国家治理的“效能优势”，实现从治理效能上突显“国家制度优势”的优越性，形成社会主义制度优势实际效果的质的飞跃。习近平指出：“制度自信不是自视清高、狂妄自大、自我满足，更不是裹足不前、故步自封，而是要把制度自信和不断改革创新统一起来。”[18]只有当国家制度、治理体系和治理能力呈现正相关关系的时候，才可能真正实现把制度优势转化为治理效能。

 

    参考文献：

[1] 庞卓恒.论历史周期律——兼说什么是民主[J].红旗文稿，2013（9）:4-11.

[2][3][6][11][14] 中共中央.关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报,2019-11-06(1).

[4] 习近平.坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化[J].求是，2020（1）:1-4.

[5][16] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2017-10-28(1-5).

[7] 王韶兴.把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节[N].光明日报,2020-01-20(15).

[8] 陈希.健全党的全面领导制度[J].党建研究，2019（11）:19-23.

[9] 本书编写组.《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2009:175.

[10] 中国共产党.关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见[N].人民日报,1990-02-08(1).

[12] 周文彰、岳凤兰.切实强化制度意识[N].人民日报,2019-12-26(12).

[13] 周叶中.法治开启“中国之治”新篇章[J].红旗文稿,2020(1):14-15.

[15] 蒯正明、孙武安.着力加强法治文化建设[N].人民日报,2018-09-26(7).

[17] 李君如.充分发挥中国制度的强大生命力和巨大优越性[N].人民日报,2019-11-28(11).

[18] 刘志明.确保实现国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报,2020-01-02(9).