潘明星教授就消费税立法接受媒体专访

    我国消费税自1994年开征以来，一直沿用《消费税暂行条例》（以下简称《暂行条例》）的相关规定，其间经历了几次重大调整。两部门在说明中介绍：在制定征求意见稿时，延续了消费税基本制度框架，保持制度稳定；将已实施的消费税改革和政策调整内容体现在法律草案中；根据消费税调控特点，授权国务院调整税率。

    20多年来一直沿用的“暂行条例”属于行政法规，而非人大立法的范畴，为什么说现在立法条件已经成熟？消费税被纳入全国人大立法之后，是否会影响老百姓的日常支出？是否会导致消费者的税负水平发生改变？本次立法的突出亮点是什么？近日，记者就人们所关心的上述问题，专访了中国税务学会理事、山东财经大学潘明星教授。

    记者：我国自1994年起开征消费税，以往一直由“暂行条例”进行规制和调整，如今即将纳入人大立法，请问此次消费税立法的背景是什么？ 

    潘明星：消费税是现行税种，要由“暂行条例”上升为“法律”，其背景是落实“税收法定原则”。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“落实税收法定原则”的改革任务。据此，全国人大常委会法工委牵头起草了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，提出到2020年完成全部税种的立法工作。

    近年来，我国多项财税立法工作快速推进。尤其是自2018年下半年以来，几乎每次人大常委会会议都有相关税收法律审议内容，税收法定已步入快车道。在我国现行18种税中，除原已立法的个人所得税、企业所得税、车船税外，又有环境保护税、烟叶税、船舶吨税、耕地占用税、车辆购置税、资源税相继立法，立法税种过半。目前，还有增值税、消费税、城市维护建设税、关税、房地产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税等9个税种尚未完成立法工作，税收立法任务繁重。近期，财政部又出台了增值税、消费税、城建税、契税、土地增值税、印花税等税种的税法征求意见稿，以加快税收立法进程。

    需要指出的是，增值税是我国第一大税种，消费税也是年收入过万亿的第四大税种，增值税、消费税立法的完成，是我国落实税收法定原则的关键一步。

    还要看到，按照“实施意见”的安排，待全部税种完成立法后，全国人大还将收回1985年的税收行政立法授权，这在新中国历史上、在五千年中华文明史上，都是一个里程碑。

    记者：消费税如何能够成为国家引导消费行为、调节消费结构，进而促进产业转型升级的重要政策工具？我们应该如何看待消费税？它是否会增加老百姓的税负？

    潘明星：我国1994年设立的消费税不对一般消费征税，只对特定消费品征税。随后几经改革调整，形成了现行消费税征收范围的15个税目：烟、酒及酒精、鞭炮焰火、化妆品、成品油、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、摩托车、小汽车、涂料、电池。

    上述征收范围包括四种类型的产品：一是一些过度消费会对人类健康、社会秩序、生态环境等方面造成危害的特殊消费品，如烟、酒、鞭炮、焰火等；二是奢侈品、非生活必需品，如贵重首饰、化妆品等；三是高能耗及高档消费品，如小轿车、摩托车等；四是不可再生和替代的石油类消费品，如汽油、柴油等。

    可以看出，我国消费税是针对特定消费品征税，对其生产和消费具有重要调节作用。现行消费税是从新中国成立初期的货物税、工商统一税、工商税、产品税演变而来，原先的征税范围主要包括烟酒、化妆品、鞭炮焰火、贵重首饰及珠宝玉石等，这些奢侈品、非必需品在历史上都是国家的重要税源，卷烟的最高税率都在50%以上。1994年税制改革，实行增值税普遍征收与消费税特殊调节相结合的税种设置，在普遍征收增值税的基础上再对特定产品征收消费税。因为，增值税名义税率17%（现在已下调为13%），但实际负担率（增值税/销售额）只有5%左右，这样再设立消费税，实行差别税率，进行特殊调节。

    以卷烟税率为例，甲级卷烟税率56%，乙级卷烟税率36%。再看小汽车的税率，排气量1.0及以下的税率1%，排气量4.0以上的税率为40%。差别税率的实施，调节着价格、利润、生产，也调节着消费，同时也是国家的重要税源。

    可以看出，纳入消费税征税范围的产品，既要缴增值税，又要缴消费税。但现行消费税是价内税，且基本在生产环节由生产企业缴税，个人并不直接缴纳消费税。这次“征求意见稿”总体考虑是沿用现行税制框架，维持原税负不变。所以，公众不必担心。

    记者：消费税自1994年起，至今已实施了近26年，其间经过了多次重要的变化，内容包括征收范围、税率、环节和征管方式等税制要素。您认为此次“征求意见稿”较之以往的“暂行条例”，有哪些突出亮点？您对完善“征求意见稿”有何建议？

    潘明星：我国消费税自1994年开征以来，经历了几次重大的制度调整，包括2006年消费税制度改革、2008年成品油税费改革、    2014年以来新一轮消费税改革等。经过逐步改革和完善，税制框架基本成熟，税制要素基本合理，运行也基本平稳。“征求意见稿”保持现行税制框架和税负水平总体不变，同时，结合现行政策和征管实践，对不适应经济社会发展和改革要求的内容作出适当调整和完善，将“暂行条例”升格为法律。有利于完善消费税法律制度，增强其科学性、稳定性和权威性；有利于构建现代财政制度，更好地发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

 

 

    同时，特别值得肯定的是，“征求意见稿”既吸收了消费税的改革成果，又为进一步改革预留了空间。前不久，国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出健全地方税体系、中央与地方收入划分改革的有关要求，后移消费税部分消费品征收环节等消费税改革工作一直在推进中。考虑到这些工作在消费税立法后仍将持续，需要依法授权国务院组织开展相关试点。“征求意见稿”在法律草案中设置了衔接性条款，规定“国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人大常委会备案”。这既为改革预留了空间，又使改革置于法治框架下，体现了改革于法有据的要求。这使得消费税法与立法机构形成衔接，有利于消费税按照法治化、规范化轨道运行。

    至于对完善“征求意见稿”的建议，一是根据经济社会发展和宏观调控的要求，及时调整税目、税率等税制要素；二是下一步部分应税消费品后移至零售环节征税的改革，大大增加了征管难度和征管风险。我建议换一种思路：维持现行的生产环节征税不变，其收入按一定比例在中央与地方分成。