完善财政管理制度推进“后脱贫时代”乡村振兴

河南省周口市淮阳区（2019年7月由县改区）位于黄淮平原中部，总面积1406平方公里，户籍人口149万（农业人口114万），耕地面积140万亩，2002年被列入国家扶贫开发工作重点县，2019年5月9日，经省政府批准，淮阳区正式退出贫困县序列，实现脱贫摘帽。作为一个农业人口和耕地面积“双百万”的农业大县，在从“脱贫攻坚”向“乡村振兴”转变的过程中，淮阳县的财政改革该如何推进？财政法治建设还存在哪些问题和不足？针对以上问题，财政部条法司“根在基层”青年调研团赴淮阳区进行了调研。

一、淮阳区财政局支持“脱贫攻坚”的基本情况

2002年，淮阳区被列入国家扶贫开发工作重点县，2011年被列入大别山连片特困地区重点县，2014年全县建档立卡贫困村145个（全县共467个行政村），是典型的农业大县、传统的贫困地区。“脱贫攻坚”开始以来，淮阳区财政局坚持优化支出结构，重点向“两不愁、三保障”倾斜，自2016年至今累计投入32.9亿元，为实现“脱贫摘帽”提供了坚实保障。

（一）以关键领域为支点，兜底保障全面覆盖。

坚持兜底标准，将义务教育、基本医疗、住房饮水安全放在优先位置。一是建档立卡贫困家庭学生教育全覆盖。对学前教育幼童和义务教育阶段学生，按照“省定标准+本区配套补助”的方式发放助学金和生活补助费；对大专以上大学生，积极协助申请生源地信用助学贷款，并按照该区标准发放一次性生活补贴，教育扶贫覆盖从学前教育到大学教育的完整教育周期。二是贫困群众医疗保障全覆盖。将全区贫困群众分别纳入基本医疗保险、大病保险、困难群众大病补充医疗保险和民政救助。2018年，建档立卡贫困患者住院就诊38268人次，支出医疗总费用1.194亿元，总报补金额1.049亿元，总报补比率为88%，有效遏制了“因病返贫”势头。三是危房改造全覆盖。实施危房“清零行动”，对全区7027户危房贫困户实施全面改造，对4305户居住条件较差贫困户实施“六改一增”改善计划①，实现全区贫困户应改尽改。

（二）以闭环监管为保障，安全高效精准扶贫。

以扶贫资金的精准化使用为抓手，落实精准扶贫要求，形成“资金→项目→支付→绩效评价”的全流程精准化监管体系。一是突出项目资金整合使用精准性。统筹整合涉农资金13类28项，统一归入区扶贫办零余额账户，消除扶贫资金“碎片化”现象，确保资金流向精准。二是突出扶贫项目选择精准性。坚持财政资金向扶贫工作最薄弱方向倾斜，重点支持农村基础设施建设、公共服务设施建设和产业扶持三类项目建设。按照“一上一下”管理模式②，对纳入扶贫项目库内的项目严格审核把关。三是突出项目资金支付精准性。对签订施工合同的扶贫项目优化拨款程序，施工单位组织进场后，拨付30%工程预付款；项目完工并验收合格后，拨付60%工程款；审计决算结束后，拨付7%工程款，另预留3%工程质量保证金；工程交付一年后，经复检无质量问题，拨付质量保证金。四是对扶贫项目进行重点绩效考评。对扶贫项目开辟绿色通道，优先进行预算评审，及时剔除项目预算中的不合理支出，提高项目实施绩效。

（三）以政策衔接为纽带，长效巩固脱贫成果。

一是扶贫政策与低保政策相衔接。建立低保对象与扶贫对象人口定期比对机制，及时将符合条件的建档立卡贫困人口纳入低保保障范围，将符合条件的低保家庭纳入建档立卡贫困人口范围，实现两个名单动态调整。二是特困老人救助与完善农村养老服务体系相衔接。对特困老人在落实“五保”政策的同时，由区财政投入资金建设“农村幸福院”项目89个，乡镇敬老院15个，失能老人养护中心1所，农村特困老人集中供养率达到62.4%，农村养老服务体系进一步完善。三是“输血型”扶贫与“造血型”扶贫相衔接。因地制宜设立卫生、环保等农村公益性就业岗位，并优先向建档立卡贫困户提供，重点照顾因病因残部分丧失劳动能力的贫困群众，实现从以补贴为主向以就业为主的扶贫动力转换。

（四）以特色产业为主导，乡村振兴压茬衔接。

一是重点发展家门口的劳动密集型产业。通过租金优惠、配套设施支持等措施吸引服装、箱包加工等劳动密集型小微企业，在145个贫困村建设扶贫车间。例如，某箱包加工扶贫车间最多可创造200个就业岗位，主要为缝纫锁链、包装等低技术含量工作，随到随做、按件计费。村民们表示，有了扶贫车间，既能增加收入，又能兼顾子女学业和老人生活，返乡意愿强烈。二是助推网络上的特色农业发展。通过规模化种植黄花菜、高筋小麦、楸树等特色农产品，扶持打造本土楸树板材加工、生猪养殖企业，提升农业生产附加值。同时，通过“拼多多”等电子商务平台以及网络直播等方式，提高产品网络知名度。三是推动金融产品加持下的实体产业发展。积极落实“户贷企用”金融扶贫政策，由财政部门担保公司提供担保，协助贫困户批量申请信用贷款后转贷企业使用，实现贫困户获取利息收入、企业获取资金支持的“双赢”。如淮阳区引入的平安物流项目，以河南平安物流集团运输有限公司为借款人，以建档立卡贫困户为用款人（每户授信额度30万元），贫困户购买货车后挂靠在河南平安运输集团有限公司或其关联公司，车辆实际运营方拿出部分利润帮扶贫困户，每年带动600户贫困户脱贫。

（五）以财政法治为引领，财政扶贫规范透明。

一是以制度为圭臬，严格规范扶贫资金。县财政局牵头起草、县政府印发《淮阳县扶贫资金管理办法》《淮阳县派驻村第一书记专项经费资金管理办法》等规范性文件，为涉农资金规范透明使用提供制度保障。二是以法律为遵循，严格依法使用扶贫资金。按照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招投标法》有关规定，不断规范扶贫项目政府采购和招投标管理，按照法定程序组织政府采购活动。

二、脱贫攻坚转向乡村振兴过程中面临的问题

脱贫攻坚是乡村振兴的基础，乡村振兴是脱贫攻坚的目标。淮阳区完成“脱贫攻坚”任务后，工作重心将逐步向乡村振兴战略转移。由于其自身资源秉赋限制，以及财政投入保障机制尚不健全、财政法治建设起步较晚、实施“乡村振兴”战略的顶层设计尚未理顺等原因，在“后脱贫时代”仍存在一些亟待解决的问题。

（一）巩固脱贫成果支出压力较大。

淮阳区经济结构长期以农业为主，缺少工业支柱产业，完成脱贫任务较大程度上依靠补贴资金发放、医疗养老兜底和区财政注资村集体等“输血型”扶贫方式。2018年，淮阳区本级一般公共预算收入8.9亿元，一般公共预算支出66.2亿元，自给率仅13.4%，其中，扶贫支出约为15.8亿元，占当年支出23.9%。按照“脱贫不脱政策、脱贫不脱责任、脱贫不脱监管、脱贫不脱帮扶”的总要求，后续巩固脱贫成果的支出压力较大。如果长期维持“高成本高投入”的扶贫模式，既会滋生贫困农户自主发展动力不足现象，也会造成本区“三保”压力过大，影响乡村振兴战略实施。

（二）扶贫支出政策均衡性有待提高。

按照《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》要求，统筹整合的贫困县涉农资金必须精确瞄准建档立卡贫困人口，并严格按照规定范围和标准使用。2016年起，淮阳区财政部门严格落实中央要求，集中涉农财政资金用于145个贫困村的脱贫攻坚，贫困村的农业生产发展和基础设施建设水平大幅提升。然而同时，非贫困村因为资金和政策支持较少，基础设施和公共服务改善缓慢。据估算，脱贫攻坚以来，各非贫村与贫困村之间的基建投入差距均在500万元以上，差距大的甚至超过1000万元，导致农村基础设施建设和公共服务领域出现了贫困村水平高、非贫村水平低的“倒挂”现象。一是生产基础设施不均衡。贫困村均已建设扶贫车间（造价约80～120万元）和光伏发电站（造价约70～90万元），部分争取项目能力较强的贫困村还建有扶贫超市（造价200万元以上）等其他生产设施，非贫困村则以上设施均无。二是生活基础设施不均衡。贫困村硬化道路建设标准为“户户通”，非贫村的建设标准则为“村村通”。在安全饮水项目建设等领域，贫困村在建设速度、建设标准上也有明显优势。对此，非贫村干部群众意见较大，自2017年以来，因硬化道路、安全饮水项目建设引发的矛盾时有发生。

（三）支柱产业培育实效不够突出。

作为传统农业大县，淮阳区“地下无矿产、地上无资源”，既缺少发展工业的资源禀赋，也缺少发展服务业的区位优势，二三产业发展难度较大。减税降费措施和产业奖补政策实施中“规定动作多，自选动作少”，对具有本地特色的小麦产业集群、黄花菜深加工潜力产业尚未形成规范化的帮扶机制。

（四）对上级政策制度理解执行不够精准。

调研中发现，淮阳区财政局干部能够了解主要财政法律制度，但是对财政法律制度掌握不够，对上级转移支付等政策、制度了解不足。主要原因在于：一是财政法律制度文件取得不够及时。按照发文规则，财政部文件下发至省级，省财政厅文件下发至市级和省直管县，县级财政部门只能通过上级财政部门官网了解最新政策制度。二是财政法律制度文件间衔接性不足。如按照规定扶贫资金可以统筹使用，但是部分专项资金办法仍规定专款专用，在具体执行中容易犹豫犯难。

（五）财政信息化工作机制有待整合。

信息化是提高财政工作的重要手段和发展趋势，县级财政部门日常工作中基本通过信息化手段完成预算、资产等信息的收集、统计、分析、报送等工作。据统计，淮阳区财政局使用的信息化办公系统主要有部门预算编制系统、财政支付系统、债务管理系统、财政供养人员信息系统、部门决算系统等，且各系统间数据不联通、不兼容，导致同类信息重复输入，内容相似的报表重复制作，既容易形成信息孤岛效应，又降低了基层工作效率。

（六）基层财政干部培训有待进一步加强。

淮阳区财政局干部普遍期望进一步加强对基层财政干部的业务培训。一是实践指导功能需要加强。基层优质培训师资匮乏、研究能力不足，无法对新出台的法律法规、资金管理制度及时进行讲解培训，现有课程难以满足工作实际需要。二是培训覆盖面需要扩容。基层培训经费有限，难以覆盖全体财政干部。其中，针对乡镇一线财政干部的培训课程尤为短缺，难以满足财政所干部日益迫切的扶贫业务培训需求。

三、贯彻落实乡村振兴战略相关建议

（一）注重政策目标均衡，真正实现“一个不能少”、“一个不能掉队”的目标。

淮阳区的“村际失衡”现象，既是脱贫较早的贫困县中普遍存在的问题，也是贫困地区在“后脱贫时代”面临的共性问题。对此，一是逐步建立健全农村基本公共服务均等化标准体系，在已经脱贫的贫困地区，应当按照标准对贫困村和非贫困村一视同仁予以统筹完善。二是适度拓宽已脱贫县涉农资金的使用范围，提升涉农资金使用效益。按照《财政部、国务院扶贫办关于做好2019年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》要求，对涉农资金整合使用管理制度作进一步完善，并对专项资金办法作相应修改衔接。

（二）注重产业引导，坚持因地制宜实现产业兴旺、生态宜居。

培育和壮大支柱产业是实现乡村振兴的基础，生态宜居是乡村振兴的生活目标。一是加强项目库管理，编制本区“乡村振兴”阶段重点扶持产业清单，在科学分析地方优劣势的基础上“扬长避短”，以制度化手段杜绝“盲目跟风、一拥而上”现象。二是财税奖补更多向有利于带动本区一二三产业融合发展的产业倾斜，如粮食深加工、地方历史文化特色产品等。三是减税降费更多向有利于带动农民本地就业的劳动密集型企业倾斜，针对中小型制造业企业利润率低、税负敏感的特点，进一步出台税费减免优惠措施，吸引更多劳动密集型企业入驻。

（三）理顺退出机制，激发农村内生发展动力。

一是根据贫困户具体情况灵活设置脱贫帮扶退出机制。细化脱贫状态稳定贫困户退出帮扶的标准和程序，及时更新建档立卡贫困户信息，在“脱贫不脱政策”的同时也要做到“应退尽退”。二是完善农村社会保障体系。基层财政部门应转换特殊人群脱贫帮扶思路，为完善农村集中养老、居家养老机制提供硬件保障和技术支持，将对残障、孤寡老人等类别贫困人口的“政策性”脱贫帮扶转换为“制度化”的社会保障。三是尽快转向“造血型”扶贫方式。对尚未脱贫家庭尽量采取提供就业培训、职业教育等扶贫方式，激活农村内生发展动力。四是积极吸纳社会组织参与农村养老机构运营。通过市场化手段，逐步降低农村养老机构运营成本，从源头缓解财政部门资金压力。

（四）强化法治思维，提升基层财政干部法治意识和法治能力。

一是完善财政法律体系。推动财政转移支付条例、行政事业性国有资产条例等重要法律文件立法进程，为基层财政部门开展建章立制工作提供充分法律依据。二是完善财政规范性文件管理。进一步完善起草、发布、清理、公开、释义等机制，明确各级专项资金制度要素，从基层工作需求出发，确保基层干部易懂易行。

（五）优化整合工作机制，提高扶贫工作效率。

深化系统内部“放管服”改革，精简基层信息化办公系统数量。在将类型相近、功能重复的办公系统进行归并整合的同时，实现不同办公系统之间的数据共享。如部门预算编制汇总完成后，部门预算编制系统数据直接生成政府预算；年度预算执行完毕后，财政支付系统数据直接倒入部门决算系统并生成决算报表等。同时，有关上级部门应减少无实质意义的督导、检查，统一扶贫相关数据上报口径，切实缓解基层干部压力。

（六）培训资源下沉，“精准扶贫”基层干教工作。

中央、省级财政部门加强对基层财政部门的干部培训帮扶，引导优质培训资源向基层下沉。一是对新颁布的财政法律法规和工作制度，由财政部干教中心及时会同法制司局、业务司局出台相关讲解课程，通过线上课程发布、课件资料共享等形式直接向基层传达。二是结合财政所扶贫工作、涉农工作实际需要，增加针对乡镇财政干部的基础培训课程，帮助一线财政干部夯实财会、法律领域知识基础。

实施乡村振兴战略是做好新时代“三农”工作的总抓手，也是以淮阳区为代表的中西部农业型区县培育壮大新动能、实现跨越式发展的重要契机。为更好的服务本地乡村振兴战略实施大局，基层财政部门应当及时制定服务乡村振兴规划，切实优化农村财政资源配置，厘清自身权责、做好政策衔接，尽快实现工作重心从“脱贫攻坚”向“乡村振兴”转换的平稳过渡。