告官不见官？中国再施新规破“民告官”难题

 从古代的“拦轿伸冤”，到如今的行政诉讼法律体系，中国的“民告官”随时代而变化。

2020年7月1日起施行的《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，又将给“民告官”带来哪些新气象？

“这部司法解释将对推进严格规范文明执法、促进实质性化解行政争议、推进人民法院行政审判工作产生积极影响。”中国最高人民法院行政审判庭庭长黄永维说。

如其所言，外界希冀这部司法解释进一步破解行政诉讼案件中“告官不见官”的难题。

回忆起1987年行政立法研究组开始起草行政诉讼法草案，研究组成员之一、北京大学法学院教授姜明安说，草案在征求意见时曾遭到很多地方和部门的反对，认为社会主义国家不能有“民告官”制度，“中央最终表示，中国要从依政策办事转变为依法行政，依法行政则必须有‘民告官’制度保障”。

1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。在这部法律出台前一年，浙江温州的一位农民起诉苍南县人民政府，县长黄德余出庭应诉，被公认是新中国成立以来行政首长出庭应诉首案。

此后，立法、司法部门通过诸多探索推动“官员出庭应诉”，尤以2014年11月1日十二届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的行政诉讼法为标志。这是正式以立法形式确立“民告官”案件中行政机关负责人出庭应诉制度。最高法也对这项制度予以完善，明确“负责人”既包括正职也包括副职，进一步扩大行政机关负责人的范围。

不过，黄永维坦言在司法实践中负责人出庭的比率整体不高，一些行政机关不理解、不配合出庭应诉时有发生。姜明安分析个中原因称，有的负责人觉得出庭应诉“丢脸”，有的负责人法律知识不过硬、怕出庭时讲错话，还有的负责人觉得“多一事不如少一事”。

7月1日起施行的新规定再次将“行政机关负责人”范围适度扩大。姜明安认为，范围不明确会导致互相推脱，新的司法解释将“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人”写入，能更好保证负责人出庭应诉制度运行。

“见官”重在实质性化解行政争议。清华大学法学院教授何海波认为，在诉讼过程中发现行政行为有问题，如果行政机关负责人在场，了解整个情况，有助于“该撤的主动撤、该履行的抓紧履行、该赔偿的足额赔偿”。

从数据来看，不少法院新收“民告官”案件持续上升，但实质性化解行政争议难度依然较大。2019年，云南省全省法院新收一审行政案件4300件，新收二审行政案件2256件，分别同比上升6.12%、22.74%。然而上诉率和申请再审率较高，撤诉率不高。过去一年，山西省全省法院共受理各类行政诉讼案件8570件，同比上升6.6%，审理行政赔偿、补偿案件占12.69%，也反映出“人民法院行政案件审理难度不断增大”。

为避免行政机关负责人“出庭不应声、应诉不应答”，7月1日起施行的新规定也作出制度安排，明确“出庭负责人应当对涉诉事项具有一定程度的决定权限”，要求“负责人应当就实质性解决行政争议发表意见”。

上述专家也注意到，当前各地行政机关负责人出庭应诉发展存在不平衡现象，少数当事人滥用诉权现象较为突出。2019年，江苏省淮安市全市法院行政案件全部集中由清江浦区法院管辖，该法院对当事人张某某在短时间内提起多起行政诉讼，且均无正当理由情形下，依法裁定驳回其起诉17件，规制了滥用诉权的情形。

新施行的司法解释划清法院可以通知负责人出庭应诉的案件类型。何海波提醒，推动行政官员出庭，主要应当是靠党政机关的动员、考评，法律不宜过多强制要求，更不能搞“一刀切”。